市领导开展“六一”慰问

现有法律法规的立法位阶很低，过于分散，没有一部高位阶法律统筹指导各类型、各方面的学校安全治理问题，在学校安全治理上也存在诸多立法空白和立法盲点。

社会安全视野下的学校安全治理，就要求联动校内、校外多元安全治理责任主体的力量，建构完善的社区风险防控机制，通过政府、学校、社会、社区、家庭等多元责任主体全方位、多功能、多层面、多角度的变压器作用发挥，提前平息和化解各类社会矛盾，通过各学校安全治理多元责任主体提早获得违法安全隐患信息、发布安全隐患警报并作出积极的风险防控和危机干预。另外，日本民众认为其当时现行有关学校安全保障的法律不够健全。

这就要求我们必须通过制定《学校安全法》建立健全包括划分风险辨识单元、开展社区安全风险评价、发布社区安全风险预警、建立社区伤害预警模式、健全社区安全应急预案和反应机制、开展社区安全风险教育等制度在内的社区安全风险防控机制。该纲要案的立法背景是基于学校安全形势严峻，学校恶性暴力伤害案件频繁发生，学校意外伤害事故发生率居高不下等。首先，这是一项多元主体、多重权力立体交叉的系统工程，有助于充分发挥国家-社会-市场-学校参与学校安全治理的积极性，使政府、学校与具体的共同体(社区、家庭等)联系起来形成合力——各多元主体都凭借各自的自身优势，成为多元协作式学校安全治理的重要主体，各协作主体之间也构建起紧密的合作伙伴关系，有助于学校安全立法目的的达成。协同治理 学生安全事关千家万户的幸福，是学校工作的重中之重。(二)《学校安全法》是一部学校安全治理的基础性和专门性法律 对学校安全治理问题进行立法，必须区别于针对某一领域突出问题的其他学校安全配套法律规范性文件的立法思路，需要明确《学校安全法》的基础性和专门性的法律定位。

在开放、多元、交互和跨区域的学校及其周边环境中，学校安全各相关主体的信息获取能力、实时性能力、态势感知能力、安全治理资源调动和统筹能力、人的安全保护能力等成为学校安全治理过程中亟待提升的能力建设的核心内容。分散立法模式下试图实现学校安全协同治理，也容易出现法律法规之间关于多元责任主体的权力责任重叠，致使相关责任主体在学校安全治理方面权力交叉、责任交融、互相推诿。相较《农村土地承包法》第37条第1款，本款将互换和转让排除于土地经营权的设定行为之外，明确入股为土地经营权的设定行为之一，与出租、转包一样仅为债权性承包地流转方式，并不导致物权变动。

其三，删去为方便耕种或者各自需要这一无法律意义的赘语，可以一语足以表达互换是基于当事人之间的自主意愿，至于其互换的目的和原因，自无须在法律上予以表达。这一规则的立法意旨是防止农民因抵押土地承包经营权而失去土地，丧失基本生活保障。但在土地经营权债权属性之下，其确定性不足，主要表现为权利归属主体和权利实现方式两大方面的不稳定因素。经营权的本权是基于土地流转合同意定原因而产生的，因而其本权是债权，为意定本权，不是物权。

其立法理由是，鉴于实践中抵押担保融资的情况复杂，操作方式多样，加之各方面对土地经营权的性质认识分歧较大，草案使用了‘融资担保的概念，包含了抵押和质押等多种情形，既解决农民向金融机构融资缺少有效担保物的问题，又保持了与担保法等法律规定的一致性。摘要：承包地流转方式不同，产生的法律效果也不同。

从本质上看，承包地流转就是承包权和经营权的分离，就是承包人把属于自己的经营权以有偿的方式让渡给他人的过程。将转让的标的由土地承包经营权修改为承包的土地。在转让期间内，原土地承包经营权人的土地承包经营权相应消灭。二、三权分置之下承包地流转所产生的土地经营权的定性 赋予经营主体更有保障的土地经营权，是完善农村基本经营制度的关键。

本文不揣浅薄，拟就此问题一陈管见，以求教于同仁。如此安排极易引发土地承包经营权的转让和互换是否是承包地的流转方式，是否适用承包地流转的一般规则的争议。在统一的不动产登记制度之下，登记机构已经不是县级以上地方人民政府，按照《不动产登记暂行条例》的表述，改称不动产登记机构。《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》并就土地承包经营权抵押权的相关规则作了具体规定。

其三，将转让的标的明确为土地承包经营权全部或部分。《农村土地承包法修正案草案》第32条规定：承包方之间为方便耕种或者各自需要，可以对属于同一集体经济组织的承包地进行互换。

经由承包农户与经营主体之间的土地经营合同而生的土地经营权仅仅只是债法上的权利，债权不若物权般稳定，经营主体无法形成稳定的经营预期，直接影响到其增加农业投入的积极性，更为有效合理地利用土地资源的政策目标无法达致。唯一的区别在于受流转人的不同：转包时是本集体经济组织的其他农户。

果若如此，并列规定出租和转包就有了必要。其四，保留转让对象为本集体经济组织的其他农户，反映三权分置带来的制度变迁。同时，债权的隐蔽性决定了，第三人无从知道土地经营权的权利主体和权利内容，直接影响到了金融机构基于土地经营权担保贷款的展开。正如前述，以互换、转让方式流转承包地不发生三权分置问题。《农村土地承包法修正案草案》第39条第1款规定：土地经营权采取出租（转包）、入股或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同，并向发包方备案。建议修改为：土地承包经营权人可以将土地承包经营权全部或者部分转让给本集体经济组织的其他农户。

有学者主张，土地承包经营权人在转让权利后即意味着完全退出原有的承包关系，彻底失去土地承包经营权。各种流转方式之间在法律效果上存在差异。

同时，将出租等现行法上的债权性流转方式排斥在三权分置之外，也与政策导向不合。保留这一限制性条件只能成为用来阻碍承包地转让的借口。

不动产登记所采行的即为当事人申请主义，登记的程序问题自应由不动产登记规则加以调整，本条无须规定，以免挂一漏万。在三权分置思想提出之后，学者间亦有观点认为，承包地有内部转让与外部转让之分，内部转让时无需经发包方同意，但外部转让意味着土地承包经营权不再处于该集体组织的管控下，甚至使集体所有权失去意义，不利于集体整体利益保护，集体作为发包方则享有同意权。

土地经营权是通过合同方式取得的，属于债权，不属于物权。综上，将土地经营权定性为物权化的债权，既可克服定性为物权所带来的固化流转关系、增加流转交易成本，从而无法传达多样化的流转关系的问题，也可避免单纯定性为债权所带来的没有赋予经营主体更有保障的土地经营权，从而无法实现三权分置的政策目标等问题，应为当下的妥适选择。第一种观点认为，土地经营权是通过土地承包经营权流转，并从其中分离出来的一个特殊权利，只要发生承包地土地流转关系，就存在着三权分置问题。由此可见，互换的仍然是土地承包经营权，是土地承包经营权在同一集体经济组织之内互相交换的一种易货交易，实质上是将土地承包经营权终局性地转让于他人之时又于他人之处受让土地承包经营权的两种处分行为的叠加。

将受让人由其他从事农业生产经营的农户修改为本集体经济组织的其他农户。此外，本条本部分的体系位置也值得商榷。

第二种观点认为，不是所有的承包地流转关系均表达为土地经营权。经登记的土地经营权不仅只在当事人之间发生法律效力，而且还可以对抗第三人，切断第三人在相关承包地交易中的善意，更为充分地保障经营主体的土地经营权。

既然删去了转让人的限制性条件、明确限定了受让人为本集体经济组织成员，保留经发包方同意要件自无必要。其二，土地经营权是派生于土地承包经营权的一类新生的权利，土地承包经营权是其母权。

这一安排有利于搞活土地生产要素、缓解融资难。正如苏永钦先生所言，物权的本质，就是把一个原来属于甲与乙之间的关系，通过登记公示，然后就被绝对化了。其二，将互换的标的明确为全部或部分土地承包经营权，反映物的编成主义之下同一土地承包经营权中的部分互换问题，以与流转实践相契合，同时明确互换的是土地承包经营权。至于规则设计问题，《农村土地承包法修正案》中自可就两者的设立、效力等规则作出统一规定，仅就受流转人的不同作出分别规定即可。

高圣平，中国人民大学民商事法律科学研究中心研究员，中国人民大学法学院教授、博士研究生导师，法学博士。土地经营权期限不超过一年的，可以不签订书面合同。

承包地的转包和出租仅发生债权性地利用承包地的法律效果，以转包或出租的方式流转承包地就意味着承包农户并不丧失土地承包经营权。其二，土地经营权抵押权是《物权法》上未予规定的一类抵押权，加之按照立法规划，中国民法典的公布在《农村土地承包法修正案》通过之后，为使经试点实践而展开的土地经营权抵押贷款工作持续有法可依，本条应明定土地经营权抵押权的公示方法和效力，而不能委由国务院有关部门作出规定。

三权分置思想提出之后，有学者主张，以家庭承包方式取得的土地承包经营权入股合作社，土地承包经营权的主体并未变化，以其他承包方式取得的土地承包经营权入股，土地承包经营权的主体变更为接受入股的主体，均不发生设立土地经营权的问题。流转土地经营权的，须向农民集体书面备案。